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　　南都訊 廣東各類罰款數額設定是否合理，是罰輕了還是罰重了？近日，華南理工大學法學院受廣東省人大法工委委托進行調研，發現省內最低罰款是50元，最高有上千萬。而對罰款的使用沒有統一標準，對不同行為的處罰差距過大。此外，一些處罰的“計算規則”也只在內部適用，未向社會公開，粵東西北地區有的行政機關根本沒有制定裁量基準。
　　“罰利不罰弊”濫用行政罰款自由裁量權
　　從去年11月到今年2月，華南理工大學法學院院長徐鬆林率調研組到省政府法制辦、環保廳、省工商局、省高院和廣州市中院實地調研廣東省地方立法中關於罰款數額設定存在的問題並撰寫報告。
　　華工立法基地調研發現，同一行為處罰的罰款數額設定幅度過大，容易導致實施中自由裁量幅度難把握，出現處罰不公平現象。
　　例如，《治安管理處罰法》第66條第1款規定，賣淫嫖娼的，處10日以上15日以下拘留，可以並處5000元以下罰款。情節較輕的，處5日以下拘留或者500元以下罰款。徐鬆林表示調研發現處罰中多採用上限。———“賣淫嫖娼行為社會危害性並不大，但是由於該法設定的上限是5000元，且情節輕重難以衡量，但在日常的執法實踐中，某些地方的公安機關為完成罰款任務，利用違法行為人不願意曝光的心理，往往直接對賣淫、嫖娼者處以5000元罰款。”
　　這種罰利不罰弊的現象是濫用行政罰款自由裁量權的表現之一。徐鬆林表示，行政機關若發現對有些違法行為實施處罰後可以得到一定的經濟利益，便積極實施處罰行為。一些行政機關很願意處罰賣淫、嫖娼、賭博等違法行為，就是因為這幾類違法行為的罰款數額都相當大。
　　對自由裁量權有異議？ 法院一般不受理
　　“行政罰款的幅度相差很大，罰款少則50元，多則上千萬。”徐鬆林表示，現行的法律中，對罰款數額的設定有固定數額、倍率法等。罰款數額設定上下限幅度過大，執法機關擁有的自由裁量權幅度過大。
　　“在調研中，我們發現廣東某市的基層環保部門對一條高速公路對周圍造成污染開出了1000多萬的罰單。”徐鬆林表示，基層環保部門按倍數法，以高速公路經營收入作為基數算罰款，因為基數巨大，導致處罰的金額過千萬。
　　再比如，按照《中華人民共和國電子簽名法》第29條，當違法所得為29萬元，最高只能罰到30萬元，而當違法所得為30萬元時，最高能罰到90萬元。兩者相差60萬元。
　　如果發現處罰金額過高，能否到法院起訴？華南理工大學法學院副院長夏正林發現，即使在司法救濟上也不完善。他們去法院調研發現，對於行政處罰自由裁量權的異議，一般法院不願意受理。除非存在事實不清、違背程序或者超出裁量權範圍、沒有依據的處罰才受理。這意味著，只要在行政機關自由裁量權的範圍內，即使幅度差別非常大，法院也不會介入。
　　據瞭解，絕大部分省級和市級覆議機關每年受理的覆議案件數量較低，一般為幾十件，而針對自由裁量權的覆議案件更少。同時極少變更或者撤銷具體行政行為。“這是因為我省各級執法機關均能完全合法、合理地行使處罰權力並作出恰當的處罰行為嗎？答案顯然是否定的。清遠市清城區環保局長稱分分鐘搞垮一間廠就是一個註腳。”夏正林表示，針對違法處罰行為給予維持的行政覆議決定被法院變更、撤銷後的責任追究制度還屬於真空地帶，這使得覆議機關無風險任意維持原具體行政行為。
　　有些標準只內部推行 未向社會公開
　　對自由裁量權的限制，還有一種辦法就是對社會公開處罰標準、計算方法，也就是裁量基準。廣東在2011年就要求制定裁量基準。
　　然而夏正林調研發現，在珠三角，有些基層行政機關制定的裁量基準只是對上級裁量基準的簡單重覆。有些機關雖然制定了裁量基準但並不對外公佈。在粵東西北一些地區，有的行政機關根本沒有制定裁量基準。
　　此外，一些行政機關(從省到市)制定了兩套裁量基準。一套簡單重覆行政處罰法關於從重、從輕、減輕的規定並向社會公開，另一套確實細化了裁量幅度併在內部推行但未向社會公開。
　　同一違法行為罰款幅度差幾十倍
　　《治安管理處罰法》第66條第1款規定，賣淫嫖娼的，處10日以上15日以下拘留，可以並處5000元以下罰款。情節較輕的，處5日以下拘留或者500元以下罰款。在日常的執法實踐中，某些地方的公安機關往往直接對賣淫、嫖娼者處以5000元罰款。
　　《食品安全法》規定，“未取得衛生許可證或者偽造衛生許可證從事食品生產經營活動，沒有違法所得的，處500元以上30000元以下的罰款。”罰款上限和下限之間相差60倍。
　　同一行為處罰的罰款數額設定幅度過大，容易導致實施中自由裁量幅度難把握，出現處罰不公平的現象。
　　違法所得差別不大最高罰款差很遠
　　按照《中華人民共和國電子簽名法》第29條，當違法所得為29萬元，最高只能罰到30萬元，而當違法所得為30萬元時，最高能罰到90萬元。
　　兩者相差60萬元。
　　違法所得不同罰款起點一樣
　　2005年10月頒佈的《中華人民共和國證券法》第190條中規定，當沒有違法所得時，罰款起點是30萬元，當有違法所得時，起點也是30萬元。
　　有無違法所得是情節差異極大的兩種行為，但是確定的起點卻是一樣的。
　　同一違法行為不同法律罰款差距大
　　車輛超載違反《道路交通安全法》，處200元-500元罰款。超過核定載量30%，處500- 2000元罰款。而車輛超限違反《公路法》就可能處30000元以下罰款。
　　現有法律規範體系中，對不同違法行為的罰款的數額設定差距過大，對個人的一般違法行為，行政罰款的規定，最低為幾十元，高的卻過幾萬元，甚至高達數十萬元。
　　同一違法行為不同計算方法罰款數額差很多
　　若倍率方法的起罰點未作規定，而數額法則有起罰點，這樣依照倍率法計算出的罰款數額可能比數額法計算出來的罰款數額要低。
　　例如，依《中華人民共和國種子法》第60條規定，當違法所得為500元時須按倍率法，可罰500- 1000元，當無違法所得時須按照數額法，可罰1000元-30000元。
　　採寫：南都記者 薛冰妮
　　數字
　　不服罰款覆議申請
　　去年全省近5千件
　　根據廣東省法制辦的資料顯示，2013年行政覆議案件審結結果顯示，63.24%維持原行政機關決定、23.97%和解，7.07%直接糾正行政機關決定，其他方式5.72%。也就是說和解加糾正等加起來一共3成，這都是老百姓有理並告贏的。
　　2013年，廣東全省行政覆議案件申請事項中，關於行政處罰的就有5646件，占了總數的32%。在行政處罰中，對罰款提出覆議的就有4969件，其中4116件對罰款提出覆議的發生在公安。
　　建議
　　對罰款數額進行統一等級劃分
　　現在，在中國內地一些行政處罰的罰款數額超過了作為刑罰的罰金罰款數額，而實際上，罰金本應比罰款高。研究報告建議，應該對罰款的數額進行統一等級劃分。
　　例如香港的立法就把罰款的種類一般分為定額罰款和非定額兩種。非定額分為6級。第一級不超過2000元，第二級2001-5000元。第三級5001-10000元。第四級10001-25000元，第五級25001-50000元。第六級50001-100000元。
　　這種等級並未區分刑事上的罰金和行政處罰中的罰款，而是統一由刑事訴訟法律來規定，但是罰金和罰款的差別是通過等級來體現，然後，對懲戒的具體法律進行立法時再根據具體違法的情節規定罰款的級數，由執法者在法定的級數內進行處罰，這樣可以給執法部門根據具體因素做出適當的處罰的自由裁量行為，也在一定程度上限制了立法的自由裁量權。
　　罰款應考慮受處罰人實際支付能力
　　研究報告指出，罰款限額的確定受多種因素的影響，應當考慮受處罰人的實際支付能力、被告人的家庭負擔以及對補償被害人損失等因素，立法時就應當就這方面進行調研。徐鬆林舉例，以賣淫嫖娼者被處罰為例，往往被處以最高的上限5000元罰款。而這些人往往是收入比較低的人群。
　　據瞭解，在香港，在進行法例辯論階段，立法會還要對罰款的限額進行調研，征求民眾的意見，例如問卷調查等。　　（原標題：賣淫嫖娼可罰五百或五千 往往直接罰五千）